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发达国家环境税实施中出现的问题及启示
[摘要]目前， 我国开征环境税的呼声日益高涨。
因此， 研究发达国家较为成熟的环境税体系以及实施经验就显得十分重要。
借鉴发达国家目前征收的环境税类型、 环境税实施中的经验， 我国开征环境税时应注意：
建立环境税收专款专用制度； 提高环境税的透明度； 实行中性收入税改； 合理确定环境税征收范围和税率。
[关键词]环境税； 专款专用制度； 透明度
一、 环境税的定义
(一) 环境税的提出
将税收应用于环境政策的基本原理是环境的外部性——生产和消费过程对环境产生的负面影响并没有列入相应成本中。
通过对产生环境负面影响的活动征税或收费， 可以将其外部性成本部分或全部内部化。
越来越多的证据表明， 对人类健康、 建筑和生态系统产生的负面影响带来的环境外部性变得越来越严重。
有研究显示， 温室气体排放带来的人为气候变化被认为是“世界上前所未有的、最大的市场失灵”， 如不采取相应的缓解行动， 将会给全球 GDP 带来 5％～20％的损失。
针对污染物排放或者相应活动的税收可以将环境的外部性内部化。
环境税(确切地说与环境有关的税收) 被经合组织、 国际能源机构和欧盟定义为， 任何与环境有关， 强制且无偿的税， 其税基包括能源产品、 机动车辆、 废弃物， 以及可计量或估算的排放物和自然资源等。
目前， 环境税没有统一的定义， 可以将其特点归纳为以下几点：
(1) 环境税将环境成本纳入产品、服务及其活动价格中， 其结果是， 激励生产者和消费者改变原有易造成环境污染的生产模式和消费模式， 从而改善我们的环境质量。
(2) 由于每个生产者接受相同的激励， 最终使提高环境质量的边际成本相同， 从而以最低的社会成本达到环境质量的改善。
(3) 与传统环境管制不同， 环境税更具有持续性， 并不会因为达到了相应的环境管制标准而停止。
(4) 环境税可以刺激生产者不断创新， 如研究新产品、 改进生产工艺， 以减轻税负。
作为增强竞争力的关键因素， 创新所引导的“生态现代化”可以同时带来经济效益和环境效益。
(5) 环境税增加了税收的总收入， 这些收入可用于减少其他税收或纠正目前不良的分配效应等。
(二) 环境税与环境法律及相关规定
环境规定及环境标准可以确定排放水平， 是政府应对气候变化问题的主要措施之一， 但是其效果主要由它们是否被严格实施决定。
印度、 卢旺达、 不丹和孟加拉国都通过实施法律禁止塑料袋的使用。
在印度， 环保主义者提出仅在首都新德里每天使用的塑料袋多达 1000 万个。
因此某些地区，任何使用塑料袋的人将面临有期徒刑 7 年或者不高于 100000 卢比(大约 2000 美元) 的罚款， 制造塑料袋的单位将被关闭。
在德国， 2006 年《生物燃料配额法》 规定所有矿物柴油和汽油必须添加生物燃料。
显然， 法律和规定的实施在控制排放及减少废弃物方面是有效的， 但是我们也应该注意， 与
环境税相比， 它们的实施成本比较高， 而且政府还必须考虑到国际贸易和市场竞争。
二、 目前发达国家开征的环境税类型
大多数发达国家征收的环境税可以分为三类：
能源或电力税、 废弃物处置税以及交通税。
(一) 能源或电力税
一些国家通过征收电力或能源消费税， 以达到减少高碳能源的消费。
除此之外， 许多国家， 例如瑞典和芬兰， 对使用可持续或可再生资源(如风能、 太阳能) 给予补贴或免税。
中国征收能源消费税， 并且对减少能源消费以及推动可持续性发展的企业提供企业所得税免税。
美国和日本也正在努力加大对可再生能源的投资， 美国奥巴马提出经济刺激方案， 通过颁布税收抵免政策以扩大风能、太阳能、 生物能以及其他可再生能源技术的使用； 日本对节能的项目和服务取消相关关税。
加拿大一些省份， 如魁北克， 对能源生产者(如采矿企业) 和能源消费者引入碳税， 并将其收入用于对可再生能源的投资。
同样， 哥伦比亚， 对所有企业和购买或使用化石燃料的个人征收“中性收入” 碳税，将其收入用于对个人和企业的减税， 弥补个人和企业所得税的减少。
大多数情况下， 能源和电力税收的实施在某种程度上限制了化石燃料的消费。
然而， 到目前为止， 似乎税收不够高， 并没有起到足够的激励作用。
此外， 一些国家， 包括德国， 还提供退还由能源密集型企业缴纳的能源税， 特别是对制造业部门， 以防止税收带来的对经济的消极影响， 这似乎减轻了环境税应有的压力。
(二) 废弃物处置税
许多国家还征收废弃物处置税， 特别是对那些对环境有害的废弃物。
我国对家庭和商业垃圾征税， 并对废水处理单独征税； 同时， 对于节约用水和减少用水量的企业提供企业所得税减免税。
瑞典对住宅和商业废弃物征税， 从而减少了废弃物填埋量， 增加了回收。
芬兰扩大了对饮料容器征税的范围， 包括瓶、 罐和塑料容器， 可以重复利用的容器可以免税， 从而减少了不可循环使用废弃物的产生量。
在挪威， 对含有氟的产品征收特别税， 从而使得不含有害物质的冰箱销售量大幅提高，最终使其生命周期结束时比较容易处理。
加拿大的安大略和魁北克通过税收将废弃物处置成本从当地政府转移至企业。
如果企业将含包装废弃物或有害产品引入市场， 将会被征税， 每年在各省这些税收增加量超过 1 亿加元。
并且通过绿色供应链促使企业更加关注减少企业环境影响的方法， 以及“环境税” 足迹。
与能源消费税相比，废弃物税更能有效地减少有害产品的使用。
(三) 交通税
另一个能在各国政府保持一致性的关键领域是针对高污染车辆的税收。
德国和芬兰是典型的例子， 它们引入直接根据排放水平计算的税收。
同样， 一些国家， 如瑞典， 对于采用对环境危害较小的燃料给予降低税率。
日本已取消了对生物燃料征税， 以及对低排放车辆减税， 从而导致低排放量和混合动力车被认为是一个身份象征， 而且变得越来越流行。
在挪威， 降低了柴油燃油税税率， 同时降低使用柴油车辆排放税， 最终使柴油汽车销售量和使用量显着增加， 同时汽油汽车相应减少。
挪威也引入了对船舶、 锅炉、 汽轮机等氮氧化物排放的特别税， 这种税收的引入起到了通过改变航线达到减少二氧化氮排放量的作用， 但同时也降低了停靠挪威港口的船只数量。
这个例子表明， 如果要通过税收改变行为以及减少温室气体排放， 需要认真地设计以及执行税收， 从而确保得到期望的行为改变， 并且规避不良的经济后果。
丹麦被认为是在税收体系中成功引入环境税的领导者之一。2007 年， 丹麦由多种环境税产生的收入增加为 82bn 丹麦克朗， 占丹麦 GDP 的 4. 5％。
因此在丹麦，企业和消费者更关注环境。
三、 发达国家环境税实施中的问题
发达国家环境税实施过程中也产生了一些难于解决的问题， 主要问题有：
(一) 公众的负面反应
现实中， 环境税并不像想象的那样受欢迎， 人们往往比其他税更不喜欢环境税， 甚至认为环境税是政府采取的一种非法收入来源。
以下是几种可能原因：
(1) 能源税影响高消费形式(如驾车、 飞行) 。
(2) 能源税被认为是“隐形” 税。
多数企业对自己的环境税账单并不了解， 主要原因就是环境税缺乏透明度， 没有相关规定要求环境税被单独披露。
例如， 在英国， 电力供应部门不必出示气候变化税(ClimateChangeLevy， CCL) 的主要内容， 也没有人在乎汽油收据中有多少燃料税。
(3) 能源税与其他税不同， 是不与支付能力相对应的。
(4) 环境税主要目的是改变原有的破坏环境的行为方式，不是增加税收收入， 对于产生的相应税收收入应该用于继续促进人们改变原有行为方式。
此外， 环境税作为绿色税制改革的一部分， 人们在一定程度上不相信政府能以财政中性的方式实施环境税，将环境税定义为“隐形” 税更是加剧了这种不信任。
(二) 对竞争力的影响
我们已经知道， 之所以会产生环境税， 是因为有生产者和消费者引起的环境成本未能纳入相应的价格中， 这就意味着这些活动超出了社会期望。
对一些产生环境外部性的行业而言， 纠正市场失灵过程非常具有挑战性， 并且这个过程也不受这些行业欢迎。
AlainVerbekeandChrisCoeek 的研究指出， 在减少水污染所做的努力中， 绝大多数企业认为从短期来看， 环境税征收对国际竞争有负面效应， 只有 3％的企业认为对国际竞争是有益的； 从长期来看， 认为有负面效应的企业占 47％， 认为有正面效应的占 14％。
另外， 在比利时的一项调查中显示：
有些企业担心不断引进污染净化处理设备来减少污染， 势必会导致税收的下降， 政府为了稳定收入而采取新的税收措施反而会加重自身负担； 即很多企业担心， 公司为减少污染所做的进一步努力将伴随更高的税收水平和新的环境税。同时， 降低由改善环境引起的经济动荡而产生的社会成本也应引起注意。
例如， 在采取了碳税和能源税的大部分国家中， 竞争使得减轻环境税带来的影响变得非常重要， 这些国家则针对一些易受影响的公司或部门采取免税或优惠， 但最终结果是降低环境税带来的经济效率和降低清洁生产系统产生的经济优势， 并且拖慢经济结构调整——转变能源密集型和环境密集型经济模式， 以减少对环境和经济的影响。
一些研究表明， 免税政策会增加整个社会的成本。
(三) 环境税和排污权交易
20 世纪 90 年代欧盟未能引入碳税， 之后欧盟引入了排污权交易计划(Errs) ， 排污许可证可以
被拍卖。
与环境税相同， 排污权交易也可以最低的成本减少污染物排放。
本文不对排污权交易做过多的分析。
但值得注意的是， 虽然排污权交易与环境税不是相互排斥的， 但它们之间的相互影响会使得问题变得复杂化。
因此在共同实施环境税和排污权交易时， 一些细节问题值得仔细考量。
(四) 分配效应
低收入的人群用于自然资源的花费占总收入的比例逐渐加大， 如家庭燃料， 对环境资源征收的环境税将对这类人群产生不相称的影响。
对此产生的负面影响， 各国政府采取了相应的措施， 如目前英国政府排除了家庭能源税。
其结果就是， 低的能源价格将导致非贫困家庭缺乏提高能源利用效率的积极性， 从而英国将无法以最低成本实现二氧化碳减排目标。
面对这种情况， 一个可选的方案就是通过补偿低收入人群消除环境税带来的负面影响。
一些国家已经这样做了。
而在英国， 由于现有的大部分楼宇能源效率比较低， 所以在没有普遍提高家庭能源效率前， 这种补偿并不容易实现。
四、 对中国开征环境税的启示
目前， 我国的车辆购置税、 燃油税、 消费税、 资源税、 关税、 出口退税等现行税种考虑或部分考虑了环境保护， 但主要表现为一些与环境保护相关的税收优惠和税收惩罚规定， 调节力度相对较小。
而且， 其税费收入占税收总收入和 GDP 的比重比发达国家也要低得多， 还没有专门的环境税税种， 环境税政策还缺乏系统性。
我国开征环境税是大势所趋。
发达国家经过半个多世纪的发展已经形成了较为成熟的环境税体系， 其环境税实施过程中暴露出来的问题， 对我国开征环境税有很强的借鉴意义。
我国环境税设计应采取以下措施避免重蹈覆辙：
(一) 建立环境税专款专用制度
通常来看， 由于环境形势严峻， 所以政府取得的环境税收收入应当投入到环境治理当中， 否则这个税种可能成为批评政府的靶子， 被指责为政府借机从民间敛财。
然而环境税收入和环境治理支出之间并没有必然的数量联系， 简单地把环境税收入与环境治理支出相对应， 可能会造成资源的闲置。
但是， 我国环境税制度的建立刚刚起步， 为了确保环境税能够顺利实施， 应该坚持“专款专用”原则， 以获得民众信任。
另外，“专款专用” 保证环境税收入成为稳定的环境保护和污染治理资金来源， 是解决我国环保投资不足问题的主要出路。
发达国家实现环境税专款专用的成功案例不少。
例如， 在加拿大的魁北克， 对能源生产者(如采矿企业) 和能源消费者征收碳税， 并将其收入专用于对可再生能源的投资； 荷兰环境税大都是专门目的税， 其税收收入作为专用基金， 专款专用， 全部用于环境保护开支。
(二) 提高环境税的透明度
最近 PwC 报告显示(PwC 最近进行的第十二届全球 CEO 调查主要通过对全球 1100 多 CEO 询问，其问题包括税收规定) ， 目前， CEO 似乎不甚了解各国政府关于气候变化问题的解决方向， 他们认为高价税收系统与全球企业之间的紧张关系是一个普遍问题。
企业认为国家是打着气候变化的合理旗帜， 主要利用环境税增加收入， 环境税对减排的影响并不大。
PwC 对于英国企业的调查结果显示，到目前为止， 立法和规定似乎对促进企业在其经营过程中减少环境影响起着更为重要的作用。
当然还有其他影响力， 包括一定的市场压力、 满足客户期望的义务， 以及维持竞争优势和节省成本。
在
受访的 150 家公司中， 44％表示税收激励措施比较有效， 89％认为法律和规定有效。
PwC 在瑞典的调查结果显示， 能源和工业企业中受访的 200 名 CEO、 CFO 和税收管理者中， 49％认为碳税是减少碳排放的有效手段， 仅 13％认为税收是一个不好的手段。
再如， 加拿大环境税不是对目前现有税制的改制， 而是对企业和个人征收额外税款和税费。
最初这些额外税收也会带来抱怨， 但是， 许多与环境税相关的调查显示， 随着时间的推移， 支持率在不断增加。
在很大程度上， 这是由于加强了消费者的环境重要性的教育， 使其知晓税收收入是被用于解决环境问题， 并且税收收入是透明的。
同样，在挪威， 普遍认为需要开征新税项以保护环境。
之所以...
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