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商业银行代理国库业务监管模式探析
【摘要】
本文在对商业银行代理国库业务现状及存在问题进行梳理的基础上， 进一步分析了运用综合考评强化商业银行代理国库业务监管的效用及途径， 并提出了相关建议。
【关键词】
国库管理 代理国库业务 综合考评
我国公共财政改革推动了 政府性资金管理模式的深刻变革， 带来政府性资金配置结构、 金融需求、 银行服务等一系列的变化。
近年来， 商业银行逐步意识到代理国库业务在提高商业银行中间业务收入、 增加核心负债以及密切与政府部门关系等方面的重要作用， 积极拓展代理国库业务。
但在实践中， 许多银行对代理国库业务的认识与管理存在偏差， 代理观念淡化， 业务规范性欠缺， 违规代理现象屡禁不止。
如何适应形势的变化， 探索代理国库业务监督管理新模式， 提高国库资金运行效率， 确保国库资金安全， 成为国库监管面临的新课题。
一、 商业代理国库业务现状
（一）
商业银行代理国库业务存在的问题
代理国库业务是指商业银行按照法律、 行政法规和规章及规范性文件的要求， 根据人民银行国库部门的授权， 利用其自身业务系统和清算渠道等资源， 完成国库资金的收纳、 支付、 汇划及清算的行为， 主要包括国库经收、 代理国库集中收付、 代理支库及代理乡 镇国库等业务。
商业银行代理国库业务主要存在以下问题：
1. 国库经收业务存在违规操作情况。
一是延压税款现象较为普遍， 尤其是海关税款、 非税收入等手工处理业务延压现象较多； 二是税款未纳入“待结算财政款项” 科目核算或“待结算财政款项” 科目使用不规范； 三是业务操作不规范， 错划、 漏划预算资金， 填制缴款书不规范等情况经常发生， 大大降低了预算资金入库效率。
另外横向联网系统的推广虽然减少了纸质缴款书的数量， 但商业银行手工处理的罚没收入、 车购税等业务仍大量存在， 这在一定程度上挤占了紧张的柜台资源， 影响了商业银行经收国库业务的积极性和规范性。
2. 集中支付代理银行业务处理不规范。
一是代理银行通过“先清算、后支付” 方式占用国库资金， 有的代理银行对应退回国库的清算资金故意拖延， 变相占压财政性资金。
二是账户管理不规范， 部分代理银行将预算单位的零余额账户作为与原基本存款账户清算的过渡户， 形成基本存款账户和零额账户并存的局面； 有些代理银行未按规定向国库部门报备预算单位账户开立、 变更、 撤销信息。
三是部分代理银行为防止垫付资金， 对代理业务采取提前终止办理的做法， 造成预算单位支付业务处理不便。
3. 代理支库存在“代而不理” 现象。
一是代理支库人员配备仅限于满足国库会计核算的最低要求， 无法适应国库核算业务量的大幅增长的需求， 人员不足与国库会计核算业务操作不规范矛盾较为突出。
二是代理国库受利润最大化和经营本质的限制处于弱势， 对地方政府、 财政税务等行政部门的预算收支业务柜面监督流于形式， 难以实施。
三是手续费过低导致代理银行的国库业务收益难以弥补投入的成本费用， 有悖其自身经营业务考核目标， “积极代、 消极理” 现象突出。
（二）
商业银行代理国库业务监管难点
1. 商业银行对代理国库业务重视程度有待提高。
一方面， 代理国库业务仅为商业银行中间业务的一部分， 处于同业竞争压力仅有极少的代理手续费收入， 甚至部分商业银行为争取财政资金而不收取手续费， 收入与成本反向剪刀差作用导致商业银行对代理国库业务重视程度和考核力度远远不够； 另一方面， 多数代理银行对代理国库业务采取多头管理模式， 即由营业部门具体经办、 机构运营部门行使管理职责， 而机构运营部门偏重于经营绩效管理， 疏于规范性管理， 国库资金风险隐患突出。
此外， 一些代理银行虽然针对代理国库业务制定了相关内控制度， 但业务经办人员的高流动性， 导致业务操作不熟练， 国库规章不知晓， 制度执行不到位。
2. 国库对代理银行监管的外部环境亟须理顺。
一方面， 由于基层国库现场检查频率低、 处罚力度不够等因素， 造成代理银行对国库监管不重视，有的行存在抵触、 不配合的现象； 特别是， 对财政多头开立专户、 预算外资金体外循环、 非税收入资金在代理银行形成调节预算收支任务的“蓄水池” 等问题， 国库部门的处罚依据不足， 对代理银行的监管效力也大打折扣。
另一方面， 当前国库对商业银行监管的主要依据为《商业银行、 信用社代理国库业务管理办法》、《金融违法行为处罚办法》、《中国人民银行条法司、 国库局〈关于对金融机构延压预算收入行为处罚适用法律的请示的答复〉》 等， 这些文件发布时间较长， 与目 前国库代理业务现状、 信息化发展趋势不相匹配。
3. 传统代理银行监管模式难以适应新形势变化。
一是国库劳动强度成饱和状态， 业务量成倍增加， 人员配备偏少的矛盾较为突出， 导致国库难
以开展及时、 全面、 深入的开展监督检查。
以 Z 市为例， 截止 2012 年该市银行业金融机构网点共 971 个， 其中大部分网点都办理国库经收业务，156 个网点办理国库集中支付业务， 而专职国库监管员只有 1 人， 兼职监管员 6 人， 在实际工作中职能采用抽查或柜面监督方式。
二是监管手段有待提升， 商业银行代理国库业务处理流程、 资金清算方式、 信息传输渠道等都向信息化、 集中化发展， 若柜面监督和现场检查仍然依靠手工操作、人力监督等传统手段， 会极大地影响国库监管实效。
二、 综合考评对加强代理国库业务监管的效应探析
（一）
代理国库业务综合考评内容
1. 开展综合考评的意义。
开展代理国库业务综合考评可以引导和激励商业银行提高代理业务水平， 提供优质高效的服务， 为国库部门开展国库监管工作提供有益帮助， 有效解决目前国库部门监管力量不足造成的监管失位问题。
开展综合考评对于促进人行国库部门改进监管方式， 提高管理效率， 强化对代理国库业务监管具有现实意义， 主要体现在以下几个方面：一是可以通过量化评分， 对商业银行代理国库业务的经营情况和管理成效给予客观公正的评价； 二是通过将考评结果与激励约束手段挂钩， 可对商业银行代理业务形成有效的正向激励机制和制约机制； 三是通过对照相关标准， 促使代理银行充分认识自身存在的问题， 形成主动避免、 规范操作的自发机制； 四是将考评结果作为国库部门开展执法检查、 柜面监督和代理集中支付业务资格年审等工作的重要依据， 降低监管工作的劳动成本和时间成本。
2. 开展综合考评的原则。
对商业银行代理国库业务开展综合考评是一项系统工程， 涉及到多机构多业务多环节， 需要遵循“科学
性、 公正性、 真实性、 及时反馈” 的原则。“科学性” 指考核指标的选取、设置应当合理、 可量化， 能够通过综合性的评价指标来多角度、 多层次、全方位地反映商业银行代理国库业务开展情况和工作质效。“公正性” 是确立和推行综合考评制度的前提， 考评标准应是客观、 量化的管理标准，避免掺杂主观性和感情色彩， 否则就不可能发挥出考评工作的真正作用。“真实性” 即必须以事实为依据进行考核评价， 如实反映商业银行代理国库业务状况。“及时反馈” 原则便于代理银行第一时间获悉考评结果， 进而对考评存在的不足及时纠正， 提升业务规范化水平， 提升综合考评工作成效。
3. 综合考评内容与方式。
代理国库业务综合考评的内容包括综合管理、 国库经收业务、 代理国库集中收付业务、 代理支库业务、 代理乡 镇国库业务以及其他与国库相关的业务， 具体内容应以《商业银行、 信用社代理国库业务综合考核评价明细表》 形式进行细化， 并实行百分制考评。
日常考评可采用非现场日常考核和现场检查相结合、 定量评价与定性评价相结合的方式。
综合考核评价实行分级管理指导下的属地管理方式， 对存在严重违规行为的代理银行， 取消当年的考评资格。
（二）
开展代理国库业务综合考评制约因素分析
1. 综合考评效果依赖于代理银行的内部管理机制。
部分代理银行存在抵触情绪， 造成综合考评和代理工作两个套路， 未能将考评标准融入日常工作， 从而使得综合考评流于形式。
从综合考评实践情况看， 同样的考评问题反馈在不同的代理行其整改的积极性和态度差别较大， 综合评价结果的效力有赖于代理行的内部管理、 问责机制。
以 L 银行为例， 该行内部管
理较严格， 国库综合考评结果、 从业人员资格考试成绩等直接与分支行的“星级” 挂钩， 考评结果差的行会被降级， 全员薪级收入、 晋升机会等也会相应降低， 出现差错的个人和部门还会被逐级问责。
在这样的内部管理体制下业务部门和经办人员就会关注日常考评， 积极配合人行国库的各项监管工作， 考评的效果也会提升。
相反， 个别代理行对考评结果置若罔闻，对问题整改不积极， 日常非现场考评的效果大打折扣。
2. 考评信息不对称导致考评结果失真。
一是国库非现场监管仅对收到的凭证、 资料和电子信息进行考核判断， 对于需要现场核对才能定性的问题很难做出考评； 二是国库开展现场检查时， 由于受时间及业务量限制，多采取抽样检查方式， 且商业银行内部业务处理流程复杂， 国库人员检查时需先熟悉业务， 后开展检查， 仅靠国库检查人员发现问题， 往往挂一漏万； 三是综合考评对商业银行代理国库业务制定了 详细的评分标准， 这需要可靠、 及时、 全面的日常监管资料记载作为保障， 对于基层国库部门普遍存在人员少、 业务量大的现状， 很难保证经办人员在办理日常业务的同时， 对商业银行违规行为进行逐一详细记录， 在很大程度上影响了综合考评结果。
3. 综合考评的配套管理机制有待完善。
目前国库部门的考核评价体系还不完善， 考核评价长效机制及与财税部门的信息共享机制尚未全面建立， 这些都大大影响了考评的效果。
国库部门应根据考核评价内容， 建立起日常考核评价的体系， 实行定期通报的制度， 年度考核与日常考核有机结合。
财政、 税务、 国库等部门应大力加强信息沟通， 凡涉及政府、 财政、税务、 国库等部门的规章制度， 要相互传送， 征收机关掌握的商业银行代
理行为要及时反馈给国库， 国库部门也要将代理银行的考评结果及时反映给征收机关。
三、 依托综合考评加强代理国库业务监管的意见和建议
（一）
开展宣传和培训， 提高商业银行对综合考评认知度
加大对商业银行的培训和宣传， 通过培训和宣传， 使各商业银行熟悉掌握代理国库业务知识， 对代理国库业务综合考评的目的、 方式、 指标、奖惩有一个清晰地认识。
一是编制规范的商业银行、 信用社代理国库业务培训资料， 对国库集中支付、 国库经收、 代理支库业务的管理要求和综合考评的内容、 程序进行全面、 详细的解读； 二是畅通协作联系机制， 完善财税库银联席会议制度， 建立代理国库业务联络员制度， 公布国库服务与监督电话， 利用辖区金融业务网及时传达有关政策制度规定， 确保与综合考评相关文件上传下达畅通无阻； 三是借助金融机构行长（主任）
联席会议、 专业会议等多种形式加强综合考评宣传工作力度， 有计划、 有针对性的。
通过培训和宣传， 使商业银行提高对综合考评工作重要性的认知度，为综合考评工作的有效开展奠定坚实基础。
（二）
优化考评指标， 提高综合考评科学性和客观性
一是为使综合评价指标体系层次分明、 科学合理， 建立一套能反映银行业机构贯彻落实国库各项管理规定和重点工作的量化指标， 指标的设计尽量能体现出机构类型、 业务种类的差异性， 又具有可量化、 易操作的特点； 二是考核指标要突出重点， 要按照导向性和明确性等原则科学设定考评指标， 对于反映原则性问题的重要考核指标， 如“先清算后支付”、“违规开立预算收入过渡账户” 等行为应适当加大考评权重， 对于规范性问题，
如缴款书“漏盖印章”、“大写前无‘人民币’ 字样” 等资金风险隐患较小的行为可酌情降低分值占比； 三是实施差异化考评管理， 通过强调业务开展情况的差异化， 对考核对象及其指标水平进行适当分类、 区别考核， 保证被考核单位站在同一起跑线上， 将机构业务量大小的因素影响列入考核评价范围， 实施归类同质化考评， 切实提高综合考评的公平性和可操作性。
（三）
完善考评方式， 扎实推进代理国库业务综合评价
一是为有效解决基层国库人员难于在忙碌的工作中逐笔、 详细记录商业银行业务差错的问题， 建议可事先制作“差错记录表” 模板， 对制度执行过程中易出现的差错进行分类细化归纳， 一旦某家机构出现该类问题时， 经办人员在记录表上增加该项违规次数并由代理银行相应经办人员签字确认即可； 二是尽快开发综合考评系统， 通过规范化、 程序化考评手段提升综合考评的科学性和客观性； 三是实行综合考评责任制， 成立综合考评小组， 建立考评档案， 使考评过程和结果有据可查， 提高考评透明度。
（四）
优化检查手段， 突出现场检查对综合考评推动作用
一是强化执法检查能力建设， 研究运用电子化方式跟踪商业银行会计业务的变化， 对考评单位会计业务信息进行甄别、 分析， 提高国库监督检查能力； 二是将商业银行代理国库业务的现场检查纳入部门重点工作， 对代理国库业务实行定期和不定期的监督检查， 及时发现代理国库业务存在的突出问题， 并跟踪整改落实， 确保问题及时得到整改； 三是创新检查模式， 整合监督检查力量， 利用财税库联席会议平台， 交流监管工作动态，研...
