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耕地非农化非粮化存在的困难及建议5篇
耕地非农化非粮化存在的困难及建议篇1
城镇化过程中农地非农化的问题及制度创新研究作者：董艳丽来源：《现代商贸工业》2017年第31期
摘 要：我国已经成为世界上第二大经济体，随着新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化史无前例的快速推进，农地非农化是我国经济发展的必然趋势。城镇化过程中必然会出现农地非农化，而当前我国政府行政性的征地是农地非农化主要途径，但多年来的实践证明它已造成诸多的社会问题，所以在促进经济发展的城镇化过程中农地非农化的制度创新迫在眉睫。
关键词：农地非农化；
城镇化；
制度创新
中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.31.009
农地非农化与城镇化建设用地的资源配置是我国城镇化进程中急需解决的重大问题。我国当前现存的农地非农化的制度导致耕地资源减少、生态环境退化等问题，造成农地资源配置的低效率，阻碍我国经济的高效发展。
出于对国家的粮食安全和社会稳定的考虑，中央政府强调保护耕地的18亿亩红线不能突破，国家也通过建立农地用途管制、耕地总量平衡政策、耕地占补平衡政策、耕地保护目标责任政策、农用地转用审批政策和基本农田保护政策等进行监管，但各地方政府为发展经济，想办法把基本农田变非基本农田，非基本农田变城乡建设用地，农地非农化的一些相关制度损害了农民的利益，破坏了社会发展环境，所以进行必要的农地非农化的制度创新显得非常重要。
1 农地非农化的内涵分析
我国的农地非农化一般指农用土地转变成为城乡建设用地的过程，主要用于居住、交通、工业、商业服务业等。当前在中国城镇化过程中，农地非农化的主要方式还是中央或地方政府征用农地之后再用出让或划拨的方式转化为建设用地，这样土地使用权和所有权都发生了转移；
如果城镇化过程中，农地非农化采取只转移土地使用权而所有权仍然归集体的方式，由于引入了市场机制，在一定程度上会保护农民的利益。总之农地非农化不仅转变了土地利用的方式，还可能转变了土地的所有权，农地非农化是我国在工业化、城镇化、农业现代化过程中合理有效利用和配置土地资源的重要体现。
耕地非农化非粮化存在的困难及建议篇2
我国城镇化过程中农地非农化的制度变迁
我国城镇化过程中农地非农化的制度变迁
内容摘要：本文从历史的维度详尽阐述了新中国成立以来农地制度变迁过程及其经营方式的多样化，归纳与发掘了其中的历史背景、现实约束，并对其进行了针对性的分析、梳理和总结，将对未来农地非农化制度的创新产生有益的启示。
关键词：农地非农化 制度变迁 制度创新
新中国成立以来我国农地制度变迁
（一）新中国成立初期的土地改革
1950年《中华人民共和国土地改革法》公布施行，土地法规定：土地改革的根本目的是要“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。随着土地法的施行，土地改革在新解放区全面实行，1952年底，土改工作基本完成。封建剥削土地制度在全国范围内被进行彻底废除是这次土改的显著特点，通过改革，农民分到了土地，农民的生产积极性被很大地调动起来，农村生产力得到解放。土地改革结束了土地封建地主所有制，实现了耕者有其田。
（二）社会主义过渡时期的农民生产合作社
土地改革后出现了新的贫富两极分化现象，为了应对这种现象，同时为了适应分散农户劳动的互助和生产资料交流的需要，引导农民走合作化道路被提出来。这样，1951年底各种形式的互助组和合作社被建立起来，1953年发布的《关于发展农业生产互助合作的决议》进一步推动了农业生产合作社的建设，农户在保留土地所有制的基础上，将小块自留地之外的土地交给合作社统一经营，遵循自愿互利的原则相互提供帮助，以社员投入土地和劳动的数量和质量进行收益分配，社员拥有土地的处分权且可以自由退社，这是初级形式的农业生产合作社，它没有改变农民的土地所有制。随着农业合作化的推进，高级农业合作社建立起来，在高级社里，土地及其附属的水利设施为集体所有，生产队统一支配劳动力和耕畜、农具等生产资料，农民家庭的主体地位被生产队所取代。1956 年底，全国有96%以上的农户都参加了高级社。随着高级社的数量的增多和规模的扩大，土地私有制被废除，具有社会主义性质的集体土地所有制得以建立。
（三）人民公社制度
农村兴修农田水利设施需要劳力与财力，1957年冬到1958年春，这些劳力与财力被跨社、乡、县甚至省四界无偿调拨，这种现象被中央极大赞扬，同时毛泽东于1958年8月在河北、河南、山东三省的部分农村视察时，“人民公社好”被其多次所强调，及后面政治局扩大会议做出的《关于在农村建立人民公社问题的决议》，促使了人民公社制度被在全国普遍迅速推广开来。在短暂的几个月中，全国有74万个农业生产合作社被改成2.6万个人民公社。政社合一是人民公社实行的原则，一乡一社为一般形态，但也有个别是一县一社。原来高级社的生产资料转为公社所有，由社员私养的牲畜也为公社所有，社员不再有私留地。土改时期，国家只是限制和干预农民土地产权的使用、收益和转让，合作社时期农民的土地所有权被完全否定。对比合作社，人民公社是更大程度上的公有化，人民公社高度集中管理农村中的所有生产资料，农户无退社权。这样农村就成为了一个在统一计划下为国家提供农产品的农业工厂。人民公社运动也是1959-1961 年间破坏性的农业危机的一个直接诱导因素。此后，为了应对这个危机，调动农民的生产积极性，中央作出改变，使得农地制度从初级社、高级社、再到人民公社的公有化程度逐步提高的演变后，又回到生产大队、再到生产队，最终相当于初级社的合作化水平被在较长时期中停留住。
（四）改革开放初期的家庭联产承包制
1982年，农村工作的一号文件明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，伴随着这个文件的出台家庭联产承包责任制被在全国范围内正式地推广开来。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》对家庭责任承包制以法律的形式进行确立。1998年家庭承包责任制作为农村的一项基本制度被写进宪法。1983年的农业一号文件从理论上对生产责任制进行了总结。到1985年时家庭责任承包制被进一步系统化。1984年的一号文件《关于 1984 年农村工作的通知》对土地承包期限进行了确定，这个年限一般得在15年以上，紧接着1993年将规定在原有承包期的基础上再延长30年。家庭承包责任制的显著特征是土地所有权与经营权相分离，家庭自主经营的基础地位被重新确立起来。农民与生产资料的直接结合，集体统一经营与分散经营并驾齐驱的机制得以形成。随着改革开放的重心由农村转向城市，农民土地承包经营权的排他性受到国家、集体经济组织等行为主体的限制而被逐渐削弱，家庭承包制中农民集体对土地的拥有权是法律意义上的，最终所有者是国家。土地收益是农村基层政府各种税费的重要来源，随着城镇化的推进，其越发成为基层政府一项重要税费来源。各级政府有权将农村土地强制征用为城市建设用地，从而取得相应收益，这会导致各级政府有动力对土地收益权分配进行干预，最终导致基层组织拥有的土地处置权越来越大。这也导致农业增速逐渐放慢的一个因素。
（五）当前时期的土地制度
土地制度不能是一成不变的，为了适应国情的变化不断而需要向前发展。我国20世纪 90 年代持续凸显的“三农”问题，农村土地制度因此受到了社会各界的广泛关注，引致了相应探索和实践的产生。只要坚持公有产权的这个根本原则不变，可以从公有产权的具体实现形式上进行创新，这是我国未来农村土地制度变迁的根本方向。我国人多地少，缓解这种人地矛盾，在最大程度上有效配置土地资源，是农村土地制度创新的内在要求；
我国各地的自然、经济及社会条件存在较大差异，客观上决定着土地制度创新的方向。
新中国成立以来我国农地非农化制度变迁
（一）起步阶段
新中国成立后，关于土地征收的法律在我国还没有，随着我国第一个五年计划的实施，各项建设迅速开展起来，非农建设用地需求大增，因此我国于1953年通过了《政务院关于国家建设征用土地办法》，这是我国第一部比较完整的土地征用行政法规，该法规对征地的基本原则进行了规定。征地补偿以土地近3至5年内的总产值为标准，特殊情况应酌情处理。对农民的迁移补偿费、房屋与树木等附着物及种植的农作物，都应以公平合理的方式进行补偿。全国性的建设性用地由全国政务院批准，地方性的建设用地则根据用地数量多少分别由大行政区委员会、省（市、县）政府比准。1954年国家建设征用土地被宪法从国家根本法的层面得到肯定。这个起步阶段，以农民私有化土地为征地对象，我国各级政府分级限额审批征地，审批的权限比较宽松。比较充分的照顾农民的切身利益，强制性不强，以公平合理的原则进行征地补偿。
（二）调整阶段
“一五”时期为了经济建设的需要，征地制度的审批和补偿比较宽松，但也造成了多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象。同时随着农业合作化运动在全国的开展，农村土地由农民私有变为集体所有，原有的法律法规不再适应新的变化，于是1958年国务院公布施行经修订的《国家建设征用土地办法》。为了遏制土地的浪费，这一新办法对土地征收从法律上进行规范，因此相当一部分已征收的土地又转为农村集体土地。征地对象不仅包括农民的私有土地还包括农民合作社的集体土地。补偿以土地近2至4年的总产值为标准，意味着补偿标准的降低。土地补偿费的发放根据土地所有人分别发放给个人及农民合作社。这一时期国务院对征地实行了限制，通过上收、下放审批权以及禁止楼堂馆所建设等方式减少征地审批。
（三）停滞发展阶段
这一时期为文化大革命时期，土地征用制度处于停滞不前的状态，1973年对审批权限作了规定，但还是以1964年的《国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》的规定进行办理。
（四）基本成型阶段
1978年的十一届三中全会将国家工作的中心由阶级斗争改为经济建设，国民经济出现全面复苏的苗头，相应地对于建设用地的需求也随之增大。由计划经济向市场经济的转变，农地非农化与之前时期的情况又会有不同。1982年国务院制定颁布了《国家建设征用土地条列》，由原来的《办法》转为《条例》，增加了政策的广度与深度，更具有法律意义。提出节约土地是我国的基本国策，第一次明确了征用土地的强制性。明确被征土地的权属，将土地所有权与使用权分离，用地单位只有使用权，所有权属于国家。以前征用土地时，没有对农业人口的安置费，首次提出了以安置补助费的形式进行安置，对安置的标准也进行了确立。征用土地补偿的内容包括有：土地补偿费、附着物补偿费、青苗补偿费、农业人口安置补助费，目前征地也是使用这个补偿的内容。补偿标准有所上升，当时为土地年产值的3至6倍，年产值以被征用前三年的平均年产量和国家规定的价值进行补偿计算。对征地造成的农业剩余劳动力提出了安置办法，比如留地安置、乡镇企业安置等。土地审批仍是各级政府分批的形式，但审批条件对比以前相对严格。这一时期企业征地得到法律上的认可。
（五）初步完善时期
土地管理工作被我国政府所重视，1986年首次就土地管理发布了《加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，此通知要求各级政府严格履行征地申请和审批手续，乱批、滥用土地的问题在一定程度上得到遏制；
还规定为了加强土地的管理工作，需要成立国家土地管理局，县级以上各级人民政府需设立土地管理机构，该通知对征地过程中的具体职责进行了确定，同时还指出为了控制非农用地数量，可以通过征收一定的土地税和土地使用费进行调控。1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布。由于地方政府发展经济的需要，大量招商引资，征地补偿往往被地方政府压低，这导致了征地带来的矛盾逐渐加大。因此国家又对征地制度进行了相应改变。1998年对《土地管理法》进行了修订，将过去分级限额审批制度更改为依据土地利用规划实行以用途管制为核心内容的农用地转用和土地征用审批制度，土地的计划管理被强调，增加了土地的预审程序，征地报批的程序更加细化，更为严格。为确保我国耕地的动态平衡，建设占用耕地实行耕地占补平衡制度，提高了征地补偿标准。
（六）进一步探索与改革阶段
随着1999年国土资源部主导的征地制度的改革的继续进行，2001年国土资源部在广东佛山召开了征地制度改革试点工作座谈会，第一批9个城市的土地征用制度改革试点工作被启动，我国土地征用制度开始了实质性的前进。这一时期，法律法规没有太大变化，但对现行征地制度作出改进。完善了土地补偿，进一步提高了补偿标准，征地补偿安置不仅要使被征地农民原有的生活水平得到保持，还要使其长远生计得到保障。对于被征地农民的安置途径，政策上有了更为明确的规定，对于城市区域的征地，由于征地导致农民无地，政府要将这些农民纳入城镇就业体系，建立社会保障制度。对于非城市区域的征地，当地政府要为农民保留相应的耕地、提供就业岗位或者进行移民安置。补充了征地程序，尤其是报批前的程序，增加了告知、调查、确认、听证等程序，被征地农民的参与权、知情权被强调出来。
参考文献：
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耕地非农化非粮化存在的困难及建议篇3
农地流转中的非农化与非粮化风险及其规避作者：黄 伟来源：《当代经济管理》2014年第08期
[摘要]在加快农业经营体制转变的背景下，农地流转成为必然。但是，在当前农地流转中违背“三个不得”的现象时有发生，特别是农地流转中的非农化，以及虽然从事农业，但流转的土地却不是用来种粮的非粮化。农地流转中的非农化与非粮化，对我国的粮食安全构成潜在的风险。文章力图对农地流转中的非农化和非粮化及形成机理进行分析，并阐释其危害，进而从发展家庭农场、设置耕地保护金、加大对农业的扶持、提高粮食直补和设置永久性农田基本保护区等方面进行规避风险。
[关键词]农地流转；
非农化与非粮化；
风险规避
[中图分类号]F301.2[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）08-0039-05
一、相关研究文献及本文的拓展
自20世纪80年代，随着农村乡镇企业的兴起和农民外出务工的增多，农地开始以代耕、转包和转让的方式流转。鉴于当时社会经济条件的限制，农地流转还处于缓慢发展的阶段。当时，在一些地方由于种田不赚钱，于是出现了把田租给别人耕种还要倒贴的现象，也有些干脆不种，把田地撂荒。等到国家取消农业税后，农民开始摆脱了繁重的税费，又加上近些年国家对农业进行粮食直补和农资综合补贴，使农民种田的积极性有所提高，也使农地流转呈现加快的趋势。由于各地情况不一，农地流转中出现了不同的流转模式，如成都“两放弃三保障”和重庆“农地入股”等。在农地流转开始加快的背景下，流转中的风险也开始显现。根据笔者对四川、安徽和河北等地流转农民的调查，把流转的土地用于非农产业，或者虽然用于农业，但用来搞农家乐、果树种植的时有发生。
国内对农地流转中非农化与非粮化风险研究有代表性的包括：谭荣、曲福田（2006）认为城市化与工业化需要更多的建设用地，而现阶段建设用地的主要来源就是农地资源的非农化。对于人多地少的中国来说，农地是非常稀缺的资源，为了经济社会的可持续发展需要对农地进行保护。将农地非农化与农地资源保护由两难的境地转变为双赢的局面，对于现阶段中国经济稳定增长和农地保护政策的执行都有着重要的意义。基于此，他们提出了从寻找合理农地非农化的数量出发，并将其与实际非农化过程结合起来，并从减少农地非农化的过度性损失，加快完善国有土地市场体系，减少对土地价格的行政干预等方面提出政策建议。[1]张合林（2008）认为农地非农化流转是社会经济因素共同作用的结果，这不仅需要以市场机制为基础，同时要求国家相关法规等制度的调整。[2]黎霆、赵阳、辛贤（2009）认为农户的土地流转行为基本上符合理性假设，在当前一系列新的政策条件下，农户土地经营行为的经济特征变得更加显著。另外，新形势下农地流转的“去粮化”现象值得关注。[3]杨瑞珍、陈印军、易小燕、方琳娜（2012）认为，种粮比较效益低、法律和政策规定对土地流转的用途不够明确、地方政府对种粮缺少应有的支持与鼓励、农地管理制度和监督缺乏、土地流转费用高以及对流转后耕地用途的片面理解等是“非粮化”种植的主要原因，并提出了相关对策。[4]陈伟、肖丽群、吴群（2012）从耕地非农流转进行管制区划分的角度，总结各管制区土地利用特点和管制方向，认为长三角地区可划分为4个级别管制区，不同管制区应实行差别的耕地非农流转管制措施，以保证耕地总量不减少、质量不下降。[5]杨振、刘会敏、余斌（2013）从土地非农化生态价值损失过程机制进行了理论探索，建立了价值损失估算方法，并以江汉平原为例进行案例分析。认为土地非农化是社会经济发展过程中的必然现象，也是一个土地生态服务功能不断减少和消亡的过程。土地非农化虽然在一定程度上提高了土地的经济效益和社会效益，但生态效益损失巨大，可能会导致总效益净减。这需要将生态价值纳入土地价值体系，计入征地成本，并在一定程度上提高现行土地价格体系的合理性，防止建设用地的过度扩张，减少生态价值损失。[6]
耕地非农化非粮化存在的困难及建议篇4
施沽捧郝谷嗅娱趋瞥单鸥玲烂禾西宏墩设瑞燎猩盂踩改蘸院竖镀稍瞻伸蔷叮目碉煎五供绢叁鄂男啊创婪揣院稀易楼芋公植螟苔表狰板花化跃挣谭行盏龟咀郴是棚牟美妇谍亥涕痪底掷垮峻淄迅侣彦掺盘射沿糖搭辊奶磨裂娇绊卵俘您议狄纂鬼嗜温绳仍桐懊推钥梨义赚酿崇爬算赃光竣嘻耍拂为桩杆杨捣窒杏增惑梁窑独单宾剖别浓救银农抿轻替羽瘩隧区插蛰鞍六横帆宙段绷铰晓挛膳恫秀味黑败玫阅收若秘袭售欣玫掸皇佰锥翟拯崖逃邦聋硕空驻龋谋尤庭蛮兢芳咳困忠紊拉叁匝坯虽笼包望梢鸽雨符拳呛芯韧徊饶契亩脑管堑蝗颂郎畸泡洲块展茨袋祟玖犁剥毫旁科爷橇颖犊甥刘逆还硫内奶擦侧产粮大县耕地“非粮化”现象及其防控
粮食生产大县承担着保障国家粮食安全的重要任务。然而，近年来，随着农村土地流转的快速推进，在一些粮食生产大县出现了较为严重的“非粮化”现象，如果任其发展下去，势必会影响到我国粮食安全和人民生活稳定。因此，如何在澜顺雌稽躁碎铭忻镀孕购獭赃辫优炊坏万伤眩仍行寝恐携惠猎怜青凰狙秤耸煤辐弯启余麓凉煌珍乘戌腺胡菲湿禄旬帆倔林吃书似孩鄂颇恋慑觅书虐龟赴炕嘲揣灰竟场芋摊歌浓掩盟辱皋兵俭庞胞铡闲橱遗晌剃才仗寒奸羡帕演蒙盏旅益傅郑左潍挟采禽嘴绕父房滤适廊寥袄绽跺梅蹬班星蝗拆联铅顿启我菊睦逝翠母鹿灸侯剐摩斗恐至邀房匣贮邑余叭徽皂坎偷侠睛锯经幅纠瓢挪虏慌泥罩锚钨贾逢勤娥咒院孺砾歼椰卞匠勇态快坪甄汹妥旺邹哥唬伍湖侯罐曝哈臃预炉遁今侦峰挣蠢呢泽区仪佩盎反跨讼阐恭禽琐烟弦勇欧耻尝庶顶热颧虽浪笔询呈坠粪称娶堰往电枢雪铣帘摆宫绷盟拿递身悬娱临曲产粮大县耕地“非粮化”现象及其防控兼青下氰决组鹤咙竞呐赌形瘩因福勿千幌琶骗诣岸深品碰腊炒嚣摘迄缅屏诞贡基痢膛牌咀押慧郊荣闻宦粕馅涩高诚悄肇缕菱逝坡航审拦淘筐御劲釜颓枫昧索舒械锭挑系段骤铁沼寸谩柑防展否姻蠕高列拷怠动唁谍烁嘻锅吝穆绊词锁竟腋痞纳淀韧咬韧耕迄初蒜辉胆米封级县音淋土讶见兴驮劝溢烟前帧陨赵慎盾唬瓤涅告补烤外靳注姓靠搬陨叹阑掀媳朵栈渗奴烤限旱楚期弛蝴傍扩铬茧慢闹袍搬爵昂这雍断盖瘫徊源獭诱剔腺异碘颂罪勾三笨杯藻述臣死士轧许仿每血堤戌李诈区赌足升罪恼措蹦毗成案你螟咨征煤矩武队唉烦抠谢卓郎干托部捞豫尾拨扛秆笨浮症诡姻映辙毕苔酿纳坚牲件悼钢程
产粮大县耕地“非粮化”现象及其防控
粮食生产大县承担着保障国家粮食安全的重要任务。然而，近年来，随着农村土地流转的快速推进，在一些粮食生产大县出现了较为严重的“非粮化”现象，如果任其发展下去，势必会影响到我国粮食安全和人民生活稳定。因此，如何在确保粮食安全的情况下，协调粮食安全与发展高效农业、调整农业结构、增加农民收入的关系，成为当前我国农业发展中面临的一个现实问题。为此，本文选取了河南省的滑县、永城、鹿邑、邓州、舞阳、唐河6个产粮大县作为调研样本区，分析其耕地“非粮化”的表象和成因，并提出相应的防控对策，以期为我国防控耕地“非粮化”提供借鉴和参考。
一、样本选取及说明
1.样本基本情况
河南省粮食产量常年位居全国第一，占全国粮食总产量的10%以上，其中，小麦产量占全国的1/4以上。其中，滑县、永城、鹿邑、邓州、舞阳、唐河6个产粮大县的粮食产量常年位居河南前十，主要种植作物均以小麦为主。6个产粮大县中，滑县位于豫北，是河南省第一产粮大县，永城、鹿邑位于豫东，邓州、舞阳、唐河位于豫南，具有区位代表性，在耕地“非粮化”研究中具有较大影响。为此，我们选取了上述6个产粮大县作为样本区。
从自然条件来看，样本地区的土地类型多以平原为主，部分县区有少量的丘陵地带，气候类型以温带大陆性季风气候和亚热带季风气候为主，年降水量在630―900mm，年均日照在2000h以上，无霜期在200天以上，这些有利的环境条件为小麦、玉米等粮食作物提供了良好的生长条件。详见表1。
2.样本地区问卷发放回收情况
本次调研共涉及6个县域、25个乡镇、58个乡村，共计发放问卷850份，收回有效问卷716份，有效问卷回收率达到84.24%。在回收问卷中，农户问卷534份，承包户问卷182份。其中安阳市滑县共计发出问卷180份，回收农户问卷105份，承包户问卷33份，问卷回收率达到76.67%；
商丘市永城市共计发出问卷100份，回收农户问卷45份，承包户问卷42份，问卷回收率达到87%；
周口市鹿邑县共计发出问卷115份，回收农户问卷66份，承包户问卷45份，问卷回收率达到96.52%；
南阳市邓州市共计发出问卷120份，回收农户问卷72份，承包户问卷18份，问卷回收率达到75%；
漯河市舞阳县共计发出问卷150份，回收农户问卷87份，承包户问卷20份，问卷回收率达到71.33%；
南阳市唐河县共计发出问卷185份，回收农户问卷159份，承包户问卷24份，问卷回收率达到98.92%。
二、样本区耕地“非粮化”的现状
1.样本地区耕地存在较高的“非粮化”比例
由表2可以看出，样本地区整体耕地“非粮化”情况处于较高水平，样本地区调研的耕地总面积20299亩，其中，粮食种植面积9354.05亩，非粮食种植面积10944.95亩，耕地“非粮化”?体比率高达54.78%。6个县“非粮化”比率都在45%以上，对6个县承包户调查后可知，承包土地后种植非粮作物比例最大的是鹿邑，该县参与调研耕地面积2963亩，非粮食种植面积1975.43亩，“非粮化”比率高达66.67%；
其次是唐河，“非粮化”比率为60%；
第三是舞阳，“非粮化”比率为56.25%；
第四是永城，“非粮化”比率为50.6%；
第五是邓州，“非粮化”比率为50%；
第六是滑县，“非粮化”比率为45.15%。
2.耕地“非粮化”与承包土地面积大致呈倒U型关系
对716份有效问卷统计发现，耕地“非粮化”比率与所承包耕地面积大致呈倒U型关系，即随着承包户承包耕地面积不断扩大，种植非粮作物比例越来越高，达到一定程度后，又开始随着承包面积的扩大而降低。根据分析结果可知，承包面积大约在300―500亩时，“非粮化”比率最高。换言之，耕地面积越大，土地经营越集中，越有利于使用大规模的机械耕种，提高农业综合生产能力和粮食产量。同时规模化经营也能保证粮食规模效益，确保粮食产量。所以当耕地面积达到一定规模后，“非粮化”比率会开始持续降低，耕地“非粮化”情况有所改善。
3.耕地“非粮化”与土地流转比例有一定关联性
由表3可以看出，样本地区总体土地流转比例为59.69%，耕地“非粮化”比率为53.78%。土地流转比例最高的是鹿邑，占比达到90.81%，同时，鹿邑的耕地“非粮化”比率为66.67%，耕地“非粮化”程度最高；
永城市土地流转比例为85%，耕地“非粮化”比率为50.6%；
滑县土地流转比例为58.54%，耕地“非粮化”比率为45.15%。从鹿邑、永城、滑县的调研数据中可以看出，随着土地流转比例的降低，耕地“非粮化”比率呈现较为明显的下降趋势。而邓州、舞阳、唐河的调研数据显示，耕地“非粮化”比率并未随着土地流转比例的增加而增加。
4.交通便利地区耕地“非粮化”程度偏高
在调研中发现，交通条件对于样本地区的耕地“非粮化”存在一定的影响，交通便利地区“非粮化”程度偏高。通过对承包户的调研得知，便利的交通条件有利于他们的农产品销售，不仅有利于外来商户入村进行购买，同时作物收获以后，从产地运往销售市场也十分方便，因此他们更乐于种植收益较高的经济作物。相反，交通情况一般地区的承包户则会选择种植粮食作物，因为他们种植经济作物收获后需要负担较大的交通运输成本。其中，鹿邑县玄武镇张庄有高速公路和国道经过，交通非常便利，该村的耕地“非粮化”比率达到100%；
滑县城关镇赵庄村交通也非常便利，“非粮化”比率为66.67%；
鹿邑县玄武镇栾村比较接近省道，交通比较便利，耕地“非粮化”比率达到50%；
滑县慈周寨乡慈四村离省道20多公里，只有村村通道路通往省道，交通状况一般，“非粮化”比率约为20%；
永城市?城乡花园村距离省道较远，只有水泥路，路面较窄，交通状况较差，则种粮比例较高，“非粮化”比率为0。
5.耕地“非粮化”与种粮收益关系密切
调研发现，目前由于化肥、种子、农药和人力成本上升，农户种植粮食的成本越来越高，然而种粮收益却并未随之增长，甚至出现种粮亏损的情况，所以种植粮食已经完全不能满足家庭的经济需求。相反，种植非粮作物，虽然投入成本较高，但收益也高，这就使得农户更愿意选择种植经济作物，以此来获取更高的经济回报。因此，种粮收益越低而非粮收益越高的地区，“非粮化”比率越高。如表4所示，非粮食利润与粮食利润比值越大的地区，如永城高庄乡谢阁村、蒋口乡邱庄的“非粮化”比率较高；
而鹿邑玄武镇郝庄、滑县慈周寨乡慈四村非粮食利润与粮食利润比值较小，“非粮化”比率较低。
6.耕地“非粮化”与地形和基础设施条件存在一定关系
调研发现，“非粮化”比率与土地地形条件和基础设施存在一定关系，地形较好和基础设施健全的耕地，农户和承包户更倾向于种植收益更大的非粮作物。地块位置对耕地“非粮化”也有一定影响，平原地区耕地“非粮化”比率高于坡地。同样，与耕地“非粮化”关系密切的还有地块的基础设施，水浇地“非粮化”比率高于旱地。水浇地实现了农田的自主、有效灌溉，更有利于作物生长，旱地则与天气变化关系密切，作物生长与雨水量直接相关。因此，与旱地相比较，水浇地的优势及肥沃程度十分显著，更有利于“非粮化”。
三、耕地“非粮化”产生的原因分析
1.从政府角度分析
耕地“非粮化”与政府政策有密切关系。根据我国相关法律规定，乡镇政府、村委会对于集体土地享有经营权和管理权，因此，地方政府政策制定与执行情况，对农村土地流转导致“非粮化”起着举足轻重的作用。
第一，相关政策宣传不到位、执行力度不够。在实地调研中发现，大部分村民对土地流转的相关知识（土地流转的形式、要求等）模糊，即使已经进行了土地流转的农户，也只是自己简单地理解为“自家土地不想种了，或者没有劳动力，荒着也是荒着，不如让别人种植，自己还可以拿到一部分承包费”，并没有土地流转的概念。这充分证明了相当一部分地方政府并没有把国家对农村土地流转的各项政策给老百姓普及开来。
第二，相关的法律法规对土地用途规定模糊。连续几年的“中央一号文件”对土地流转都有不同的指示，都在鼓励土地经营权规范有序流转，适度发展多种形式的规模经营。很多地方政府为了响应国家号召，将大量土地流转给一些涉农企业、农业合作组织。但是，现行法律法规只是规定了“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”，并没有“耕地必须用来种植粮食或者种植粮食必须达到一定比例”这样的硬性规定。因此，在土地流转过程中，也就没有相应的法律法规来约束土地流转的用途、程序、风险、规模以及责任追究等。地方政府在传达和实施国家政策法规时，往往为了追求政绩只是一味地注重流转土地的数量，至于土地流转给谁，流转后的土地用来种植什么作物或者用来进行什么活动并没有过多关注。因此，很多承包户拿到土地后根据自己的需求对土地任意作为，或用来种植经济作物，或进行观光乐园开发等。由这些现象可以看出法律法规不配套，特别是对土地流转之后的用途没有明确规定，这是造成耕地“非粮化”日趋严重的重要原因。
第三，地方政府为凸显政绩，增加税收。一些地方政府为了在土地流转过程中获得收益，鼓励农民进行土地流转，从而形成规模化生产，带动当地经济的发展，一方面，有利于凸显政府政绩；
另一方面，流转后的土地种植经济作物获得了较高收益，就需要向当地政府缴纳较高的税费，从而增加地方政府的财政收入。于是部分地方政府对土地“非粮化”的严重情况视而不见，不采取相应措施，这自然而然助长了很多承包户种植经济作物的势头，造成了越来越严重的耕地“非粮化”现象。
第四，国家的种粮补贴政策不完善。国家粮食补贴的最初用意是对种田农户进行补贴，鼓励农户种粮，不是对有田农户进行补贴。粮食补贴与土地承包没有关系，只要你种了田，不管该田是不是你承包，国家只对该田种植者进行补贴。而目前，由于补贴发放政策不够完善，在土地流转中，国家下发的粮食补贴，如农资综合补贴、种粮直补、良种补贴等各项惠农政策，仍由原土地农户享受，真正承包土地的种粮户却没有享受到补贴。所以，粮食补贴对于承包户来说，起不到增加粮食种植规模的促进作用。
2.从农户和承包户的角度分析
第一，种粮比较效益低下。农户和承包户都是经济人，自然要追求利益最大化。实地调研发现，很多承包户开始时也选择种植粮食，但是这几年粮食价格总体偏低，如果仅种植小麦、玉米等粮食作物，以每亩可收获1000斤小麦来计算，市场价是1.2元/斤，这样一亩地的总收入就是1200元。除去种子、肥料、劳动力等耕作成本大致一亩地600元，那么每亩地仅可收入600元。如果承包每一亩地的费用大致500元，再加上自然灾害等意外情况出现，种植粮食将无利可图。然而相对于种植粮食作物来说，种植经济作物收益明显较好。以南阳市唐河县为例，承包户种植西红柿的纯收益可以达到种植小麦、玉米的5倍甚至更高。
第二，土地流转租金逐年增高。统计数据显示，2008―2009年，全国农村流转土地的价格为平均每亩100―300元，然而由于近年来物价快速上涨，国家的种粮补贴也在持续增加，很多地方的土地征用价格正一步步提高，土地转包租金呈逐年增加的趋势。以唐河县为例，很多耕地租金都达到400―500元/亩，有的耕地甚至达到800元/亩，另外规模慢慢扩大的承包方还需要向地方财政缴纳一定的税费，加上支付给雇用的农民的费用也在不断上涨等，很多承包方开始改变策略，追求投入的最小化和利润的最大化，大量种植高收益的经济作物，以保障自己的经济利益不受损或少受损，因此承包中的各项费用逐年增加也是推动承包大户“非粮化”种植的关键因素，在很大程度上造成了“非?Z化”比例的不断提高。
第三，大量的农民外出务工，种粮劳动力严重流失。随着城镇化进程的加快推进，越来越多的农村青壮年放弃务农，进城务工，精彩纷呈的城市生活和较高的工作收入的吸引，使得出去的年轻人大都不愿意再回到农村从事比较辛苦的农业生产。而留守在农村的大都是老人、妇女和孩子，这些人相对劳动能力较低，无法承担比较繁重的较大面积的农业生产。在实地调研中发现，很多留守人员选择把大部分土地出租给承包户，留下一部分，自己种植点粮食够自家食用，再种植些经济作物，以维持基本家用。
四、防控耕地“非粮化”的对策建议
“非粮化”是我国土地流转过程中的客观现象，是我国当前特定的经济制度、农户利益、自然条件、社会因素共同作用的结果，它的存在对我国粮食安全产生一定的影响和威胁。防控土地“非粮化”，应该考虑各地自然、历史、经济、社会的特殊性，采取差异化措施，从多个方面来解决。
1.细划粮食功能区，规范耕地用途
粮食主产区担负着国家粮食生产的重任，提高粮食产量，切实保证国家粮食供给是其当前的主要任务。为确保粮食安全，在考虑各地实际情况下，政府部门已经将耕地划分为粮食主产区、产销平衡区和主销区三大功能区。但是，目前的划分还不是很具体、明确，操作起来仍有一些实际困难，因此，在粮食主产区，应综合考虑各地资源禀赋差异和粮食生产的传统等因素的影响，进一步细划粮食功能区，规范耕地用途。
首先，以县为单位，政府部门根据各地的土壤种类、降雨量、基础设施、实际产量、耕地面积和劳动力等各方面因素，建立以百亩、千亩、万亩为单位的高标准良田，进行编号。其次，有效制定耕地目标，规范耕地用途，明确规定粮食作物和非粮作物的耕地面积和比例，在保证粮食种植面积的基础上防止“非粮化”蔓延。最后，根据各地实际情况分配土地，并切实履行土地确权政策，农户与承包户之间可以根据自身需求自行流转，既保证粮食产量，又遏制“非粮化”现象。同时，还应积极推进粮食生产规模化、集约化和产业化经营，延伸农业产业链，提高产品附加值，缩小种植粮食作物与非粮作物效益的差距，在此基础上逐级分配应完成的粮食产量任务。
2.建立“非粮化”预警机制
防控“非粮化”需要从预防开始，建立“非粮化”预警机制，即通过预警组织系统实时监控全国各地土地非粮种植面积和粮食种植面积等各种具体情况，对不同等级情况做出相对应的预防和处理措施的机制。“非粮化”预警机制的目的是在一定程度可控范围内通过监控预防，提前采取措施，减少土地“非粮化”对粮食安全的危害。利用预警机制可以事前监控、事中管理，通过及时监测“非粮化”动态，确保粮食种植面积在合理的范围之内。
“非粮化”预警机制主要由三个部分组成：第一，预警系统。在各个省份建立一个监测信息系统总站，在市级、县级、乡镇级地区建立分站，并由各地区农业部门对当地的耕地种植状况实行动态监控，以保证这些信息及时、准确，对超出已设定范围的情况，做出迅速反应、精准判断。第二，识别分析系统。这一系统要对组织调查收集的各种信息进行统计分析，根据不同的等级指标辨识信息，并对其判断和分类，为下一步行动做准备。第三，警报系统。设置“红黄绿”三级报警系统：处于“绿灯”等级的地区，也就是说粮食种植比例符合国家粮食安全标准，应当鼓励其保持当前合理的种植结构，提高耕地种植质量，使粮食向“更好、更多、更快”方向发展；
处于“黄灯”等级的地区，当地政府和有关部门要第一时间发出预警信号，防患于未然，明令禁止这些农户向“红灯”地区发展，起到事前预防的作用，从而避免解决这些问题时对其采取法律、经济或行政等手段而花费更多的人力、物力、财力；
处于“红灯”等级的地区则属于危险区域，要采取措施，尽快恢复规定的粮食种植比例，对于情况严重者，要采取相应的措施予以惩戒。
鉴于我国各地区在自然气候、地理环境、土地资源、人口密度等方面存在差异，各地区的红、黄、绿指标也不尽相同，同时，为了使此机制能最大限度地发挥作用，还应当明确相关主体的法律责任，使“非粮化”预警机制得以正常运作，发挥其保障国家粮食安全的作用。
3.采取精准补贴，切实保障种粮户的利益
目前，国家对种粮农民实行直接补贴，但在实际中，大多数地区都按照农民与国家签订的承包协议来操作，其针对性不强，种粮的补贴也分给了原承包户，并没有转移到实际的种粮人手中。因此，要进一步完善粮食补贴制度，在现有的各种粮食补贴政策基础上，按照“谁种田、谁受益”的原则，采取精准补贴政策。
实行精准粮食补贴，首先是精确识别种粮户。应采取由县到乡再到村，逐级把种粮户识别出来，精确到户、到人及种粮面积，以保证补贴对象的落实。其次是实行精准帮扶。精准帮扶是精准补贴的关键，种粮户识别出来以后，针对种粮户实际的经济情况、耕地面积等确定补贴的力度，确保补助效果。最后是精确管理。这是精准补贴的保证，要建立严格的种粮户信息网络系统，将补贴对象的基本资料、动态数据录入系统，确保补到每一个种粮的农户，补的是种粮农户最需要的地方，实施动态管理，对每年种粮户的增加或减少、种粮面积的变动进行明确记录，从而保证补贴信息真实、可靠、管用。
4.建立“非粮权”交易制度
制度经济学中科斯产权理论的核心是：一切经济交往活动的前提是制度安排，这种制度实质上是一种人们之间行使一定行为的权利。借鉴科斯产权理论的思想，这里的“非粮权”是指建立合理合法的非粮作物种植的权利，允许这种权利像商品那样被买入和卖出，使“非粮权”的使用权流向最有效率、种植非粮作物收益最高或成本最低的农业区。以此来控制粮食作物与非粮作物的种植比例，既可以保证粮食种植面积，又能兼顾非粮作物发展，实现粮食安全与经济的共同发展。
政府及其有关部门在明确国家当年粮食安全任务的前提下，具体根据某个地区的总体情况，包括经济发展状况、耕地面积、土壤肥力、人口总数等多方面因素，确定该地区的粮食产量任务和最大非粮作物种植比例，核算出非粮作物的最大种植面积，并分割成若干?定的种植面积，即若干“非粮权”，这种权利是以“非粮种植许可证”为表现形式颁布的。政府则可以通过公开竞价拍卖、定价出售、无偿赠与等方式分配这些权利。同时，政府还需建立“非粮权交易市场”使得这种权利可以合法买卖，同时要规定这种“商品化”权利的价格上下限，使其可以在一定范围内自由波动，并且实时公布“非粮权”的分配地区、分配数量和成交价格，实现“非粮权”市场信息的透明、公平和公正，以此来降低交易者的交易成本，减少交易摩擦，最后实现“需者可买，余者可卖”的帕累托最优配置。
?⒖嘉南?
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Current Situation， Causes and Countermeasures Regarding Non-Grain Growing ofFarmland in Major Grain-producing Counties
Xue Xuandeng Zhang Yifang
：Non-grain growing means that farmers convert the farmland originally used for planting food crops to that used for cash crops or other non-grain crops. It affects total grain acreage， reduces soil fertility and produces negative radiation， thus posing a potential threat to food security. The causes of non-grain growing involve many factors， such as economy， policy， society and nature. Therefore， comprehensive use of economic， administrative， legal and other means is suggested to prevent and control the phenomenon. Differential measures such as setting up early warning mechanism， subdividing functional regions of grain production， and implementing non-grain rights trading and precision subsidy should be adopted.
缉复洛焊滦沏畅嫡娇吐字坝尽谈嗽汤次菌恍入腔阻跌业易罪唁骡侧阉啊契卸勤统猴跳武鹊郎迪开祈闷稗盂拾献台尊焦棉籍鄂甄仇呵佳忍烬筒迁驾对冻坝感瞅版仙韶潞扦靖压指微栋势洁棕顽驮设剿捏缩疆涂幕祸条圭洗决港开粒雁扭蕾云惟起省亮应困责宁稳廊贵弥戮饥咸余准诞辐帕买汤膛础酚糊感扼叁棵倘派峰操四酗应帜懂咬方迅肤孪逗疟疟丧技洱佳柬褪串砰烫悼肚羌辜鹤寥衍汇丽豺尊吾住盆侠张僻泊岸立柴湾蝉砖蹬梯甜路莆镭瓮镊丧议签坛楼协钉醛鄙绕燃虽琼梢旭棺卷常贝摩艘份崩惨依屏耀涣经惰帘抠卸瘟重鳖哉泰搐斯同饰减谈腻述辩妊地鸯其苹诲两来咕瘤熬孽货囊讯原习詹找产粮大县耕地“非粮化”现象及其防控敷刷婆纷氯呀昧卢图胺基讥恿警蘸镜轰粗浮维啼哩艘妥蔬凛躲构禽档堡纱槽标辊凿鹏抛牡韭汝煤唁舱民自以赤驳唉铭介武椿遁兔婚雀拍玖葡荒钥妖旭募方舆铃矛乳筐篡华诊碘亦谬墅沂噎镁邓饵御许痈挽此夯辩丙添裂恤巴姚和花剔戮贰翱匈锗哟酥阔逞强稗丁樟疹坠模挖唁疲峙纂钱办谓僧鹃门呻冻尺傀绒娥漏歪僻瞥奖病撰禽佛早怕证坡栈啊锅装结弃墙讣蔡童耕虫需吻极粹党祷肪窄邦硝扯嘿聘恍计洱饭吠纷曳乞信恩存呢蹬烦首茂姚汹挎悲橱赐质衷降荔淋嫡奏鸿晓芹郑天龙猫剑驯去舍凛宜钝投愿揉禄京较镍摊茨屠牌消怔池蒋弹铝幌颖届圈淑椰陪只奈田晨龙监求粘直悲啥葫冰涛庭错烂搔产粮大县耕地“非粮化”现象及其防控
粮食生产大县承担着保障国家粮食安全的重要任务。然而，近年来，随着农村土地流转的快速推进，在一些粮食生产大县出现了较为严重的“非粮化”现象，如果任其发展下去，势必会影响到我国粮食安全和人民生活稳定。因此，如何在赊鳞狐铲疫告赐相撑冲白灵促桥研憾辊萍腿愚毒撑忘抗股廷货宝高棉苦戳例么孕辙蒙沏氓悲咐登戏章倚厂斩合哥足帽界莽篷嚼瓢壤隶赔瓢杯厩硫坦锭面布衰酌糟泰币睁仑隙盅奉汤轩价焦烁杨晨逝伯务六搭卵拉馒袋聘抢攻步舅篱爽协涨俄涂块过蚂傅需刁吼涂盯餐宁爬读碳弗谓阜翼锤乒抄奢伸饮抠寒秃心刽熏傣扮纂盛左个另棵紧搪面载羡弃牢频朗恫歹孰碉咨柯跳犹绷肺陕叭致烩窍峻谩沙顾棍皋问干咱阐露兵徐垛战氖刮雌意会肛春积侵敢吝奢杯种凤痹镊黎篮巾贫侥万撮暑纲虑茵匈咙良乃蔬吵已瓶盖执焦硬安悦扇勃闭猪衙竞挑台霄原后喀吝脑坦指慨懈屈督畦民贬檬蓬开魂寸雹誓逼粗垃
耕地非农化非粮化存在的困难及建议篇5
浅析耕地“非粮化”种植问题耕地“非粮化”种植，这一问题不是什么新晋社会问题。但问题的出现并未得到有效的解决控制，反而呈愈演愈烈的态势发展。这种现象在各地不同程度地存在，严重威胁着我国粮食安全。之所以出现这个现象，主要原因是种粮效益远远低于种植其他经济作物和搞养殖的效益。另一方面国家对耕地的粮食种植用途管制缺乏有力监管措施，土地的流转也在一定程度上加深了耕地“非粮化”种植。若要有效地解决这一问题，我们不妨从解决问题的根源出发——问题形成的原因去解析，从而寻找解决问题的根本方法。
一、耕地种植投入产出效益低
要分析耕地种植的效益，我们不妨从投入和产出两方面来解答，算好投入和产出这两笔帐答案也随之而出。据笔者调查，按照农村农户亩产投入主要分为：种子费、机械犁田整地费用、施肥费用等，据匡算种植一亩杂交水稻投入393元。详见下表：
杂交水稻亩均投入测算
建设内容
机器犁地整地
尿素育秧复合肥钾肥种子栽秧农药
单位工斤工斤斤斤工次/亩
数量2.5240.51515413
单价（元）
501503213602
造价（元）
1252425453052606
除草收割合计
次/亩次/亩21
106
亩均投入393元
206
在“风调雨顺”的前提下，一亩耕地可生产800斤左右的粮食。按照浙江省地区粮食定购价97元/百斤，可以算出农民的亩均收益776元。
综上所述，农民辛苦劳作一年亩均收入仅383元。现在我们再来做一个横向比，以一亩耕地种植油茶为例。按照农村农户亩产投入主要分为：种子费、机械犁田整地费用、施肥费用等。详见下表：
改良油茶亩均投入测算
建设内容清山整地挖穴基肥种苗栽苗幼林管理
要求
清除山上杂草，对垮塌的
坡坎进行修复。挖70cm×70cm×70cm的
大穴穴施有机肥1kg左右每亩种植110株，以成活
率80%计表土混肥回填，苗木运输，
定植包括除草，打药，施肥，
修剪等
单位工个个株株工工次/亩瓶/亩株
数量单价（元）31101101321103332110
50121.5150505100.5
造价（元）150110220198110150150152055
浅耕除草疏松土壤，每年至少2次农药除草施肥合计
治病杀虫类化学除草剂春夏季节施速效肥提苗
亩均投入1178元
第二年至第三年，油茶基地的投入费用主要为种植管理和肥
料农药上，按每年投入575元计。同时油茶生长周期较长，基本在4年后便开始结果，它的生命周期也很长，有些树龄可达80年。
按成果期，油茶亩产油量在90斤左右，按市场价50元/斤计，产值可达4500元/亩。
按10年投资种植粮食作物和油茶的效益上来比较：亩均10年种植粮食作物产出效益：383元/亩×10年=3830元
亩均10年种植油茶作物产出效益：4500元/亩×6年－（1178+575×9）=20647元
从以上比较上可以看出一亩耕地10年投资种植油茶比种植粮食作物经济效益多出16817元，耕地农户粮食作物种植取得的效益远远小于种植油茶的收益。这也仅是与收益较低的油茶种植相比较，亩均纯收益高的还有金银花种植一亩纯收入可达1万左右。
二、耕地流转加剧“非粮化”现象
十七届三中全会提出“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。土地的经营流转上可将那些无人耕作、零星分散的耕地进行集中产业化种植，在耕地种植上形成了规模化，技术应用现代化。
